El cable en español
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27 de junio 2005
Hertell
1. (SBU) El gobierno norteamericano no debe invertir en el fondo de pensiones dominicano (AFP – Administradoras de Fondos de Pensiones) debido a la extremadamente alta posibilidad de perder los fondos debido al fraude y la corrupción. Basado en el estado actual de las cosas en RD, la embajada norteamericana en Santo Domingo urge encarecidamente al Departamento (de Estado, NT) a autorizar la no participación en el Sistema de Seguridad Social local (LSSS). La embajada en Santo Domingo urge al Departamento a aprobar nuestra solicitud para situar los dineros de la pensión del personal situados localmente en fondos de pensiones situados en EUA. Este cable responde a la solicitud del Departamento (cables de referencia) para referencia adicional a lo contenido en el cable de referencia B.
Las AFP controladas por los bancos
2. (SBU) Las AFP en RD están controladas por bancos privados dominicanos. Los bancos dominicanos han estado sujetos a controles regulatorios poco estrictos que consistentemente han fallado en asegurar que los bancos cumplan con las leyes y regulaciones aplicables. Los bancos dominicanos no están constreñidos por los controles reguladores que limitan la inversión en industrias no relacionadas con los bancos. De hecho, las inversiones por parte de bancos dominicanos en medios de comunicación, compañías aseguradoras y empresas de valores es la norma en vez de la excepción. Media docena de bancos dominicanos controlan la gran mayoría de los tratos financieros dentro de RD.
El rol de los bancos en RD
3. (SBU) El dominio del sector bancario sobre los negocios en RD, conjuntamente con su omnipresente rol en las transacciones financieras del país, lo ha situado en una posición de gran poder en el país. Esta posición de poder significa que la industria bancaria tiene influencia no solamente sobre los negocios relacionados con bancos e industrias, sino sobre las ramas judicial y ejecutiva del gobierno también.
Negociando con información privilegiada
4. (SBU) La posición, poder e impunidad de la industria bancaria le permite hacer transacciones entre sí. Las acciones que normalmente serían llevadas a la acción judicial en EUA por abuso de información privilegiada y prácticas corruptas ocurren con frecuencia y forman parte de la “práctica normal de hacer negocios” en RD (ver ejemplos más abajo). Someter el dinero de los contribuyentes estadounidenses y el futuro bienestar financiero de los empleados del gobierno norteamericano a dicho sistema sería negligente, como poco. Situar los fondos de pensiones en bancos dominicanos conociendo la historia de los bancos, la industria bancaria, la estructura regulatoria y el sistema judicial podría dejar a gobierno norteamericano expuesto a demandas por parte del personal que trabaja en el país.
(Ejemplos específicos) Baninter, el primer dominó
5. (SBU) En 2003, tres importantes bancos dominicanos colapsaron. En cada uno de los tres casos, los abogados del Banco Central y la Superintendencia de Bancos establecieron el método en el que operaban los ejecutivos bancarios operaban “bancos clandestinos” detrás de una fachada de bancos reales. En el fracaso de Baninter, se utilizaba una computadora noche tras noche para balancear y reconciliar un grupo de “libros secundarios” para una entidad falsa que no existía. En esencia, Baninter imprimía su propio dinero diariamente (o, más apropiadamente dicho, nocturnamente. Al descubrirse la treta, el Gobierno dominicano se dio cuenta de que el colapso del banco podría resultar desastroso para la economía dominicana (eventualmente así fue) y podría ser una señal de que otros bancos estarían haciendo chanchullos similares los cuales podrían también llevar a la bancarrota al país (lo estaban haciendo). También determinó que el chanchullo de Baninter no era algo nuevo. El banco falso existía desde hacía por lo menos10 años.
6. (SBU) Las conclusiones en el caso Baninter muestran que la estructura reguladora bancaria permitió el abuso de información privilegiada, un complejo fraude y la existencia de un banco totalmente falso durante diez años hasta que la trama de la pirámide finalmente colapsó sobre sí misma. El período de 10 años es significativo porque cubrió la administración de tres partidos distintos en el poder en RD. También resulta significativo el hecho de que a la fecha sólo seis ejecutivos de Baninter han sido acusados de cualquier fechoría. Ha pasado más de año y medio desde que se hizo la acusación contra esos seis, sin embargo no se ha iniciado un juicio contra ninguno o todos ellos. El caso languideció con una junta de apelación compuesta por 3 personas durante más de un año, debido a que la defensa cuestionaba a los jueces, que deben tomar en cuenta la interrogante preliminar sobre si existe suficiente evidencia contra alguno de los seis acusados para proseguir con el juicio.
7. (SBU) Observando únicamente el colapso de Baninter, está claro que: 1) aunque las regulaciones para la supervisión de los bancos estaban establecidas, estas resultaron ineficaces, 2) que la mala administración de los bancos y el fraude no están limitados a un partido político en particular, 3) que el sistema judicial está todavía incapacitado para hacerle frente a los complejos casos de fraude y está sujeto a las presiones externas que garantizan que los casos bancarios no pasen por el sistema judicial. El gobierno norteamericano no debe invertir el fondo de pensiones de sus empleados en un sistema que tiene fallas tan graves.
Más de un banco: Bancredito y Banco Mercantil
8. (SBU) Si estas prácticas estuvieran limitadas a un banco, tal vez el banco podría considerarse una anomalía – un problema pasajero en la pantalla o un error que el gobierno dominicana buscaba corregir. Sin embargo, tres importantes bancos colapsaron en 2003, no sólo Baninter, costando eventualmente el equivalente al 20% del PBI. Bancredito y Banco Mercantil estaban involucrados en tramas similares a la del “banco falso” que llevaron a su colapso y eventual venta y adquisición. Bancredito pertenece ahora al Grupo León y se conoce como Banco León. Banco Mercantil fue comprado por el Republic Bank de Trinidad y Tobago. En ambos casos, los fraudes no se detectaron hasta que el fraude de Baninter despertó algunos reguladores bancarios e investigaron patrones similares en otros bancos. Los encontraron, pero de nuevo, no fue sino hasta años después de que comenzaran las actividades fraudulentas.
9. (SBU) En los casos de Bancredito y Banco Mercantil la justicia se movilizó más lentamente aún, tan lentamente que no se percibe ningún movimiento. Hasta ahora, solamente se han hecho acusaciones formales contra un solo ejecutivo del Banco Mercantil, ninguna en Bancredito. De hecho, en noviembre de 2003, cuando el equipo de abogados del Banco Central estuvo preparado para someter cargos criminales directamente contra el presidente y el vicepresidente de Bancredito, el entonces presidente Mejía ordenó que se retiraran los cargos.
No son solamente bancos colapsados, sino un sistema colapsado
10. (SBU) Es importante repetir que los colapsos combinados de los bancos totalizaron el 20% del PBI en 2003 (US$3 billones). Los colapsos desataron una caída económica que duró 18 meses e hizo que el país acudiera al FMI. Debido al fracaso del sistema regulador en detectar las actividades fraudulentas y criminales de tres de sus bancos, el BC se puso a sí mismo en una situación precaria. El gobernador del BC dijo que si el BC no garantizaba los depósitos en los bancos colapsados más allá de las garantías requeridas por la ley, habría un pánico bancario. Así que, en violación de las leyes locales, justificado por el pobre pretexto de que las regulaciones de implementación aún no habían sido publicadas, el BC y el Gobierno dominicano asumieron la responsabilidad y pagaron el 100% de los depósitos. Si la estructura reguladora hubiese encontrado las fallas antes no habrían sido necesarias medidas tan extremas. Algunos todavía se preguntan si el BC debió garantizar los depósitos más allá de lo que manda la ley. Muchos atribuyen esas garantías del BC como una admisión del Gobierno dominicano de su complicidad en el fracaso del sistema bancario.
Estructura reguladora y transacciones poco transparentes
11. (SBU) En general, cuatro entidades principales regulan el sector financiero dominicano: la Superintendencia de Bancos, la Superintendencia de Seguros, la Superintendencia de Valores y la Superintendencia de Pensiones. Los bancos controlan las AFP ) Superintendencia de Pensiones), los bancos son dueños de compañías de seguros (Superintendencia de Seguros), los bancos controlan la mayoría de los puestos en canje de valores (Superintendencia de Valores) y los bancos se reportan a la Superintendencia de Bancos.
12. (C) Las cuatro autoridades reguladoras, en general, no comparten información entre sí. Sin embargo, los bancos tienen intereses en cada una de las cuatro autoridades y aprovechan sus conocimientos sobre lo que sucede en cada área para circunvalar las regulaciones de las instituciones. Por ejemplo, los bancos han comerciado en valores a través del Mercado de Valores para evitar pagar impuestos y tener que llenar un mínimo de las reservas requeridas. Además, comercian con bonos entre ellos en un proceso no transparente. Han resistido con éxito las iniciativas para aumentar la transparencia en el mercado de bonos. Todas estas acciones son indicaciones de los abusos de información privilegiada y las prácticas corruptas por parte de la industria bancaria.
13. (C) Además, las prácticas de la alta gerencia en por lo menos dos de las cuatro entidades reguladoras son sumamente cuestionables. Tanto la Superintendencia de Pensiones como la Superintendencia de Valores han hecho propuestas públicas para invertir los fondos de las AFP en sectores o proyectos con problemas financieros. Las propuestas son inapropiadas en dos niveles: 1) las propuestas de esta naturaleza no deben ser hechas por encargados de las autoridades supervisoras y reguladoras, por ejemplo, la Superintendencia de Valores no debe estar dando consejos para inversión, y 2) aún si fuese apropiado hacer propuestas de este tipo, las propuestas mismas son malos riesgos financieros que reconocen hasta los inversionistas más novatos.
14. (C) La Superintendencia de Pensiones sugirió que los fondos de las AFP sean utilizados para ayudar a financiar al endeudado e ineficaz sector energético. Con los largos apagones diarios en partes del país y la deuda que tiene el Gobierno con las principales compañías de electricidad totalizando los cientos de millones de dólares, el sector energético continúa luchando. Es visto por la mayoría como un barril sin fondo financiero; invertir en este sector es como invertir en las mesas de blackjack con pocas probabilidades de que los productores peguen en el 21 en un futuro cercano. El Superintendente de Pensiones también sugirió que los fondos de pensiones sean utilizados para financiar hipotecas, una inversión que no está permitida bajo las regulaciones de la seguridad social. La Superintendencia de Valores quería que los fondos de las AFP se inviertan en el mal concebido proyecto del metro. Su sugerencia de utilizar los fondos de pensión la hizo luego de que no se pudieran identificar otras fuentes de fondos públicos debido al sorprendente costo de un proyecto que le suministraría mínimos beneficios a RD. Afortunadamente, estas propuestas fueron rechazadas; sin embargo son claramente indicativas de que los Superintendentes o no conocen su trabajo o utilizan sus posiciones para tratar de invertir, inapropiadamente los fondos de las AFP en costosos y arriesgados proyectos.
Confabulación por parte de entidades públicas y privadas – Las AFP en riesgo
15. (SBU) Como ejemplo de cómo las AFP están sujetas a la malversación (de fondos, NT) por parte de entidades públicas y privadas, la Junta Monetaria votó para ordenarles a las AFP que inviertan en certificados de depósito del BC. Esta medida se hizo en un esfuerzo para utilizar los fondos de las AFP para pagar los certificados adquiridos por el BC cuando rescató a Baninter, que son, en esencia, CDs privados que vencen próximamente. La medida contravino directamente la ley de Seguro Social, que no establece que CDs del BC sean inversiones permitidas para las AFP. Este asalto por parte del Gobierno fue detenido, en gran medida debido a las protestas públicas por parte del sector comercial (los bancos) quienes no estaban dispuestos a perder su lucrativa empresa.
16. (SBU) Los bancos tenían un interés propio en quedarse con las ganancias obtenidas de los CD del BC; no querían que el Gobierno utilizara las AFP para comprar todos los CD que ellos podrían comprar para mejorar sus posiciones financieras. Los CD del BC (en aquella época) resultaban atractivos para muchos debido a que pagaban aproximadamente un interés de 50%. En contraste, los CD de los bancos comerciales pagaban aproximadamente 25% de interés. Estando la inflación entre 30-40% entonces, los CD del BC eran unos de las únicas inversiones que ofrecían una importante tasa positiva de rendimiento sobre la inversión cuando es ajustada para la inflación. Los bancos no querían permitir que el Gobierno invirtiera directamente los fondos de las AFP en CDs del BC porque la otra alternativa requería que las AFP compraran CDs de los bancos comerciales. Los bancos entonces tomaron el dinero invertido por las AFP en sus CD y se fueron a comprar CDs del BC, asegurando que los bancos conservaran las ganancias.
17. (C) Este ejemplo es indicativo de la forma en que tanto el Gobierno como los bancos desean aprovechar el relativamente nuevo sistema de AFP. El Gobierno trató de que las AFP invirtieran en instrumentos que la ley no considera inversiones permisibles y los bancos conspiraron para evitar la inversión directa de las AFP en instrumentos rentables. De cualquier forma, las AFP pierden al igual que cualquier empleado cuya pensión esté sujeta a las AFP.
Falta de confianza – estafando a los interesados
18. (C) Los abusos de información privilegiada llevados a cabo por los bancos en RD han causado la erosión de la confianza en el sistema de AFP. El representante sindical para el sistema de Seguridad Social dominicano nos dijo que de los 1.2 millones de dominicanos que supuestamente están registrados en el sistema de AFP, solamente se hacen pagos a favor de 500,000 de ellos. Agregó que de los pagos que se hacen, muchos son solo parciales. Los empleados no pueden supervisar si sus patronos están transfiriendo el dinero que supuestamente deducen de sus salarios para ser puestos en los fondos de pensiones. Los patrones se han dado cuenta de la falta de regulaciones y supervisión y usualmente reportan menos salarios para que sus contribuciones a las AFP como patrono sean menores. Aunque el gobierno norteamericano cumpliría con todas las reglas y regulaciones, el fraude dominante por parte del sector empresarial en cuanto a las AFP debilita el sistema.
Lo que nos cuentan nuestras fuentes sobre el fraude y la corrupción
19. (SBU) Durante un movido año 2003 y 2004 cuando se descubrieron los fraudes bancarios y se hicieron públicos, los funcionarios de la embajada escucharon una y otra vez que los culpables no serían castigados. Se nos dijo que los casos serían barridos bajo la alfombra y pronto desaparecerían de la memoria. Se nos dijo que los ejecutivos bancarios sobornaron a todos, líderes políticos de todos los partidos, asociados empresariales, y organizaciones no gubernamentales (quienes aceptaron fondos sin saber sobre las actividades fraudulentas) para asegurarse que no estarían sujetos a sanciones. Consistentemente se nos dijo que el sistema judicial no podía manejar casos complejos de fraude y que los infractores tenían los medios para asegurarse que no fueran encontrados civilmente o criminalmente responsables. Esas primeras palabras de parte de contrapartes dominicanas de todos los niveles de la sociedad dominicana ahora suenan proféticas. Los colapsos bancarios no son ya noticia de primera plana, los pocos acusados de actividad criminal permanecen libres, los casos civiles no están procediendo y para el dominicano común, Baninter es ya un recuerdo. En recientes comentarios, el Presidente Fernández evitó mencionar “fraude” o actividad criminal en el sector bancario, mencionando por el contrario la mala administración económica por parte del gobierno anterior y las erradas políticas de los directores bancarios.
20. (SBU) Escuchamos comentarios similares sobre los bancos y las AFP. “Las AFP son una buena idea, pero están siendo manipuladas”. “Los bancos tienen demasiado poder en todo el sector financiero”. “No se puede contar con las AFP para tener una pensión”. El fraude y la corrupción que tienen lugar en RD garantiza que el dinero de los contribuyentes estadounidenses puesto en las AFP caerá en manos de criminales de cuello blanco quienes sienten poco temor de ser atrapados o procesados.
Lo que significa para los empleados del gobierno norteamericano
21. (SBU) Aunque ya no son noticia de primera plana, los colapsos bancarios pesan sobremanera en las mentes de algunos dominicanos, sobre todo los que pertenecen a la relativamente pequeña clase media. Los ricos tienen sus inversiones en RD y en exterior (en dólares y no se ven afectados por la economía local), los pobres no tienen inversiones y la clase media es la que más ha perdido y la que más tiene que perder. Ahí es que encaja en el tema el personal local empleado por el gobierno estadounidense. La mayoría pertenece a una pequeña y esforzada clase media; son los que tienen más probabilidad de sentir los efectos de los colapsos bancarios y la pérdida de las pensiones. No están en posición de hacer inversiones en dólares en el extranjero ni tendrían un apoyo adecuado para su retiro sin pensiones adecuadas. Los fondos de pensiones en EUA no están garantizados para crecer al nivel necesario para mantener a nuestro personal local pero representan un mejor riesgo que invertirlos en las AFP controladas por los bancos locales. Nuestro personal contratado localmente dejó claro que no quiere arriesgar sus fondos de retiro en un sistema en el que los bancos dominicanos controlan su futuro; una abrumadora mayoría votó en noviembre de 2003 para proseguir con esta solicitud de situar sus fondos en el Plan Global, a pesar de la posibilidad de que la solicitud pueda ser rechazada.
Los bancos no están únicamente en el negocio bancario
22. (SBU) En algunos países, donde las juntas supervisoras o reguladoras son ineficaces, como lo es en el caso de la industria bancaria en RD, se puede depender de la prensa para que asuma el rol de “organismo de control”. Ese no es el caso en RD. Aun si la prensa tuviera personal calificado para ahondar en las minucias de las regulaciones bancarias, los medios de prensa dominicanos pertenecen y están controlados por los bancos dominicanos. La falta de reportajes o los pocos reportajes sobre los bancos colapsados que se mencionan arriba demuestran claramente la falta de voluntad de los medios de comunicación pertenecientes a bancos para reportar sobre los manejos negativos de los bancos. No hay razón para esperar que la prensa sirva de “organismo de control” sobre otras transacciones de los bancos, como las que hacen con las AFP.
Corrupción a todos los niveles y para todos los propósitos
23. (U) Las AFP, la industria bancaria, el sector financiero y la prensa están afectadas por las normas de la sociedad dominicana. La corrupción es un modo de vida en RD. En el más reciente índice sobre Percepción Internacional de Transparencia emitido en octubre de 2004, RD obtuvo un puntaje de 2.9 en una escala del 1 al 10, empatando con Irán y Rumania y clasificó peor que China, Jamaica, Colombia, México, Cuba, El Salvador y Belice. En la última versión del Índice Competitivo Nacional del Foro Económico Mundial, bajo la sub-categoría “Pagos irregulares en la formulación de políticas gubernamentales”, RD clasificó 90 entre los 102 países encuestados, peor que Nigeria, Kenia y Panamá.
24.( C) Los bajos puntajes en clasificaciones internacionales sobre corrupción no se comparan con ver y escuchar sobre corrupción diariamente. El actual fiscal del Distrito en Santo Domingo estuvo en las noticias recientemente cuando se descubrió que estaba manejando una “yipeta” que había sido reportada como robada en EUA. Tenemos información de entera credibilidad de que el vicepresidente de la SCJ acepta sobornos. Sabemos que miembros de los cuerpos militares y la policía están involucrados en el contrabando de drogas y personas. Solicitamos, y recibimos, la aprobación del Departamento (de Estado, NT) para que se revoquen las visas de altos funcionarios del Gobierno (incluyendo a nivel del Gabinete). Continuamos monitoreando de cerca los casos de corrupción en proceso con la esperanza de que tendrán más éxito que previos casos que han sido llevados ante los tribunales dominicanos.
25. (SBU) La corrupción toca todos los estratos de la sociedad. Lo más perturbador, sin embargo, es el alto nivel de corrupción de parte de empresarios, funcionarios gubernamentales, y miembros de la judicatura. Evidencia anecdótica sobre este tipo de corrupción se escucha en cada rincón en la calle y en cada reunión en el país. Obtener pruebas y condenas es un asunto distinto. En un estudio financiado por la USAID, una organización de la sociedad civil dominicana documentó 227 casos de corrupción que entraron al sistema judicial entre 1983 y 2003. De esos casos, sólo uno resultó en una condena (que luego fue desestimada en apelación) y solamente seis fueron llevados a juicio. El sistema está debilitado, situar en el mismo el dinero de los contribuyentes estadounidenses resultaría en pérdidas significativas.
El rol de USAID con el sistema de AFP
26. (SBU) En la referencia B, la embajada en Santo Domingo explicó que USAID estaba bien posicionada para juzgar si la embajada debería participar en el LSSS debido al rol de USAID para asistir a desarrollar el sistema. USAID provee asistencia técnica, y trabaja, como socio, con el Gobierno dominicano en general y, más directamente, con los organismos reguladores. USAID provee un significativo apoyo financiero a las organizaciones de la sociedad civil que monitorean, identifican, documentan y tratan de combatir la corrupción. Aunque el objetivo final de USAID es ver un sistema de pensiones y una estructura gubernamental reguladora que tenga éxito, USAID tiene conocimientos exclusivos sobre la corrupción generalizada y los defectos del sistema.
27 (SBU) Una significativa parte del portafolio de USAID es combatir la corrupción identificándola y fortaleciendo las instituciones gubernamentales, los organismos reguladores y los grupos de la sociedad civil para que puedan enfrentar y luchar contra la corrupción. USAID está profundamente involucrada en el análisis de las fallas institucionales, propugnando mejoras y recabando apoyo para estas a través de las organizaciones no gubernamentales locales y dando entrenamientos (por ejemplo, cursos para los nuevos jueces en la escuela de la judicatura). El financiamiento de USAID hizo posible el análisis de los resultados judiciales en los casos de corrupción. Estos esfuerzos y contactos le dan a USAID y a la embajada en Santo Domingo una visión desde dentro en la medida en que el gobierno norteamericano trata de modificar las prácticas dominicanas. Hasta el momento, las instituciones dominicanas y el Gobierno no han demostrado la suficiente voluntad política para implementar las reformas que justifiquen confiarles nuestros fondos de pensiones.
28. (SBU) En términos de tener conocimiento sobre el sistema AFP, USAID tiene un asesor técnico en el Ministerio de Finanzas, quien ayudó al Gobierno y al sector privado a diseñar el Mercado de Cambio de Valores. Como resultado, USAID tiene un amplio conocimiento sobre cómo funcionan las instituciones reguladoras que supervisan el LSSS, y representantes de USAID se reúnen regularmente con muchos de esas instituciones (lo que le permite a USAID conocer mejor las debilidades de esas instituciones).
29. (SBU) Recientemente, el representante sindical ante el Sistema de Seguridad Social dominicano se dirigió a USAID para buscar apoyo a la legislación que requeriría de mayor transparencia en el sistema de AFP. La legislación busca darles a los empleados un mayor acceso a información sobre las inversiones que están haciendo las AFP y más información sobre las contribuciones que hacen los patronos a las AFP. Debido a las limitaciones de financiamiento, USAID no puede dar el apoyo solicitado.
Conclusión
30. (SBU) Las AFP en RD ponen extremo riesgo el dinero de los contribuyentes norteamericanos y el futuro del bienestar financiero de los empleados del gobierno norteamericano. La corrupción, las transacciones entre sí, abuso de información privilegiada y la no transparencia de las entidades reguladoras garantizan que el dinero de los contribuyentes norteamericanos será desviado de una forma u otra por las prácticas empresariales inescrupulosas y potencialmente criminales. El gobierno norteamericano no debe invertir sus fondos en tal sistema. La embajada en Santo Domingo reitera su solicitud para ponerle fin a plan de pensiones actual y solicita la anuencia del Departamento para situar los dineros de la pensión del personal local en fondos de pensiones ubicados en EUA.
